De l’intérêt des contrats de partenariat ?
Alors que le Royaume-Uni met en œuvre depuis 1992 la politique de Private Finance Initiative, les contrats de partenariat, au sens de l’ordonnance du 17 juin 2004, peinent à se développer en France. La loi du 9 juillet 2008 veut promouvoir l’usage de cette forme contractuelle nouvelle dont il faut faire le bilan coûts / avantages pour identifier les modalités à retenir ainsi que les enjeux des futures recherches.
Les contrats de partenariat participent à l’évolution des pratiques contractuelles entre la personne publique et les prestataires privés. Ils ont en effet rappelé notamment l’importance majeure de l’allocation des risques entre les parties contractantes, systématisé, le caractère globalisant des marchés et insisté sur le rôle d’un véritable partenariat, tout au long de la vie des projets, entre la personne publique et les entreprises privées.
Les nouveautés des contrats de partenariat reposent principalement sur le changement de logique de l’acquisition, en passant d’une logique patrimoniale où la personne publique achète un équipement et le gère ensuite à une logique capacitaire dans laquelle une prestation globale est contractualisée dans le cadre d’un service délivré par un prestataire privé. Ce changement de logique implique en particulier une modification du mode de financement des projets, en appelant à un financement privé en contrepartie d’un loyer versé, de façon régulière et sur la durée, par la personne publique au titulaire du marché.
Avantages des contrats de partenariat
Cette nouvelle forme contractuelle présente un certain nombre d’avantages tels que la possibilité de percevoir des revenus tiers à travers la location des infrastructures à des parties extérieures au contrat, ce qui est susceptible de participer à la réduction du coût global du contrat pour la personne publique, ou encore l’amélioration de la gestion des obsolescences en sensibilisant le titulaire du marché à leur veille. De façon plus générale, les contrats de partenariat permettent de valoriser les synergies entre le privé et le public en exploitant au mieux les compétences de chacun dans la réalisation des projets.
D’un point de vue budgétaire et comptable, le recours au contrat de partenariat permet de lisser les dépenses en substituant au financement initial de l’investissement un loyer sur la durée de vie du contrat. En participant à la déconsolidation de la dette au sens de Maastricht, en particulier lorsque 50% des risques associés au projet sont transférés du public vers le privé, le recours au contrat de partenariat permet, en exploitant les ambiguïtés des règles comptables actuelles, de débloquer certaines situations en donnant suite à des projets qui n’auraient pas pu voir le jour avec une modalité contractuelle traditionnelle, du type marché public par exemple. Dans un tel contexte, le choix d’un contrat de partenariat peut participer d’une logique de contournement des règles de discipline budgétaire en évitant de rendre compte des investissements publics (Marty, 2007).
Parallèlement à ces aspects, certaines difficultés liées au recours aux contrats de partenariat peuvent être relevées.
Les limites des contrats de partenariat
La justification du recours au contrat de partenariat repose, depuis la loi du 9 juillet 2008, sur trois critères : complexité, urgence et efficacité économique. L’évaluation préalable réalisée avant le lancement de la procédure de dialogue compétitif a alors pour objectif de démontrer la supériorité économique d’un arrangement contractuel par rapport aux autres, avant que ces modalités soient mises en œuvre. Une telle justification est à ce jour problématique et appelle des études complémentaires, à visée méthodologique, de façon à ce que l’évaluation préalable soit en mesure de prévoir d’une part les termes contractuels issus du dialogue compétitif et les conditions d’exécution des marchés d’autre part. L’amélioration de la crédibilité de l’évaluation préalable constitue un enjeu majeur sur le chemin du recours aux contrats de partenariat.
Les principales limites de cette forme contractuelle reposent sur des aspects budgétaires et financiers. En substituant au financement initial de l’investissement un loyer sur la durée de vie du contrat, le contrat de partenariat desserre certes la contrainte budgétaire aujourd’hui mais pour l’alourdir demain. Alors qu’il est actuellement recherché des marges de manœuvre budgétaires additionnelles, les contrats de partenariat rendront certaines dépenses obligatoires, ce qui participe à lier les mains des décideurs publics. La réduction de la flexibilité budgétaire de l’Etat suite à la signature de contrats de partenariat appelle ainsi à fixer une limite quantitative à leur recours.
Le financement privé des contrats de partenariat, qui est une de leurs caractéristiques essentielles, pose également la question du coût de réalisation des projets. Le coût du financement privé est en effet supérieur à celui du public en raison de marges de profit introduites par le privé et de coût du support du risque des organisations privées, supérieur à celui du public en raison de capacités de diversification moindres. Ces considérations revêtent une importance considérable en cette période de resserrement et de renchérissement du crédit, ce qui soulève la question de l’intérêt financier des contrats de partenariat, dont la charge revient in fine à la personne publique.
Discussion
Bien que présentant certains avantages, il apparaît que des analyses complémentaires soient nécessaires en vue d’obtenir les pleins bénéfices du recours aux contrats de partenariat. Outre des améliorations en matière d’évaluation préalable, il est notamment attendu à ce que les modalités de financement des projets soient repensées. La précision des règles comptables associées à l’utilisation des contrats de partenariat est également souhaitable.
Il n’en reste pas moins que les contrats de partenariat présentent l’immense avantage de redynamiser la réflexion sur les modalités contractuelles entre la personne publique et les partenaires privés. La mise au premier plan de l’allocation des risques rappelle son importance majeure dans l’explication de la performance des relations contractuelles (Kirat, 2003 ; Oudot, 2008). L’autre rappel majeur des contrats de partenariat réside, comme son nom l’indique, dans la notion de partenariat. L’expérience britannique en matière de politique industrielle (Tramier, 2008) met en effet en avant les effets bénéfiques d’une refondation des relations entre le public et le privé. Là encore, il est attendu à ce que le développement du partenariat Etat -industrie ne se cantonne pas aux seuls contrats de partenariat mais fasse l’objet d’améliorations dans toutes les formes contractuelles reliant ces acteurs.
Bibliographie
T. Kirat, 2003 ; « L’allocation des risques dans les contrats : de l’économie des contrats ‘incomplets’ à la pratique des contrats administratifs », Revue Internationale de Droit Economique, n°17(1), p.11-46.
F. Marty, 2007 ; « Partenariats public-privé, règles de discipline budgétaire, comptabilité patrimoniale et stratégies hors bilan », Document de travail OFCE, n°2007-29.
J-M. Oudot, 2008 ; « Choix du type de contrat et performance : le cas des marchés publics de défense », Economie Publique, n°21, p.1-27.
P. Tramier, 2008 ; « Le débat entre libre concurrence ou acquisition dirigée », Défense Nationale et Sécurité Collective, octobre.
publié le 2009-03-31 19:08:11, par Jean-Michel Oudot
Alors que le Royaume-Uni met en œuvre depuis 1992 la politique de Private Finance Initiative, les contrats de partenariat, au sens de l’ordonnance du 17 juin 2004, peinent à se développer en France. La loi du 9 juillet 2008 veut promouvoir l’usage de cette forme contractuelle nouvelle dont il faut faire le bilan coûts / avantages pour identifier les modalités à retenir ainsi que les enjeux des futures recherches. Les contrats de partenariat participent à l’évolution des pratiques contractuelles entre la personne publique et les prestataires privés. Ils ont en effet rappelé notamment l’importance majeure de l’allocation des risques entre les parties contractantes, systématisé, le caractère globalisant des marchés et insisté sur le rôle d’un véritable partenariat, tout au long de la vie des projets, entre la personne publique et les entreprises privées. Les nouveautés des contrats de partenariat reposent principalement sur le changement de logique de l’acquisition, en passant d’une logique patrimoniale où la personne publique achète un équipement et le gère ensuite à une logique capacitaire dans laquelle une prestation globale est contractualisée dans le cadre d’un service délivré par un prestataire privé. Ce changement de logique implique en particulier une modification du mode de financement des projets, en appelant à un financement privé en contrepartie d’un loyer versé, de façon régulière et sur la durée, par la personne publique au titulaire du marché.
Avantages des contrats de partenariat
Cette nouvelle forme contractuelle présente un certain nombre d’avantages tels que la possibilité de percevoir des revenus tiers à travers la location des infrastructures à des parties extérieures au contrat, ce qui est susceptible de participer à la réduction du coût global du contrat pour la personne publique, ou encore l’amélioration de la gestion des obsolescences en sensibilisant le titulaire du marché à leur veille. De façon plus générale, les contrats de partenariat permettent de valoriser les synergies entre le privé et le public en exploitant au mieux les compétences de chacun dans la réalisation des projets. D’un point de vue budgétaire et comptable, le recours au contrat de partenariat permet de lisser les dépenses en substituant au financement initial de l’investissement un loyer sur la durée de vie du contrat. En participant à la déconsolidation de la dette au sens de Maastricht, en particulier lorsque 50% des risques associés au projet sont transférés du public vers le privé, le recours au contrat de partenariat permet, en exploitant les ambiguïtés des règles comptables actuelles, de débloquer certaines situations en donnant suite à des projets qui n’auraient pas pu voir le jour avec une modalité contractuelle traditionnelle, du type marché public par exemple. Dans un tel contexte, le choix d’un contrat de partenariat peut participer d’une logique de contournement des règles de discipline budgétaire en évitant de rendre compte des investissements publics (Marty, 2007). Parallèlement à ces aspects, certaines difficultés liées au recours aux contrats de partenariat peuvent être relevées.
Les limites des contrats de partenariat
La justification du recours au contrat de partenariat repose, depuis la loi du 9 juillet 2008, sur trois critères : complexité, urgence et efficacité économique. L’évaluation préalable réalisée avant le lancement de la procédure de dialogue compétitif a alors pour objectif de démontrer la supériorité économique d’un arrangement contractuel par rapport aux autres, avant que ces modalités soient mises en œuvre. Une telle justification est à ce jour problématique et appelle des études complémentaires, à visée méthodologique, de façon à ce que l’évaluation préalable soit en mesure de prévoir d’une part les termes contractuels issus du dialogue compétitif et les conditions d’exécution des marchés d’autre part. L’amélioration de la crédibilité de l’évaluation préalable constitue un enjeu majeur sur le chemin du recours aux contrats de partenariat. Les principales limites de cette forme contractuelle reposent sur des aspects budgétaires et financiers. En substituant au financement initial de l’investissement un loyer sur la durée de vie du contrat, le contrat de partenariat desserre certes la contrainte budgétaire aujourd’hui mais pour l’alourdir demain. Alors qu’il est actuellement recherché des marges de manœuvre budgétaires additionnelles, les contrats de partenariat rendront certaines dépenses obligatoires, ce qui participe à lier les mains des décideurs publics. La réduction de la flexibilité budgétaire de l’Etat suite à la signature de contrats de partenariat appelle ainsi à fixer une limite quantitative à leur recours. Le financement privé des contrats de partenariat, qui est une de leurs caractéristiques essentielles, pose également la question du coût de réalisation des projets. Le coût du financement privé est en effet supérieur à celui du public en raison de marges de profit introduites par le privé et de coût du support du risque des organisations privées, supérieur à celui du public en raison de capacités de diversification moindres. Ces considérations revêtent une importance considérable en cette période de resserrement et de renchérissement du crédit, ce qui soulève la question de l’intérêt financier des contrats de partenariat, dont la charge revient in fine à la personne publique.
Discussion
Bien que présentant certains avantages, il apparaît que des analyses complémentaires soient nécessaires en vue d’obtenir les pleins bénéfices du recours aux contrats de partenariat. Outre des améliorations en matière d’évaluation préalable, il est notamment attendu à ce que les modalités de financement des projets soient repensées. La précision des règles comptables associées à l’utilisation des contrats de partenariat est également souhaitable. Il n’en reste pas moins que les contrats de partenariat présentent l’immense avantage de redynamiser la réflexion sur les modalités contractuelles entre la personne publique et les partenaires privés. La mise au premier plan de l’allocation des risques rappelle son importance majeure dans l’explication de la performance des relations contractuelles (Kirat, 2003 ; Oudot, 2008). L’autre rappel majeur des contrats de partenariat réside, comme son nom l’indique, dans la notion de partenariat. L’expérience britannique en matière de politique industrielle (Tramier, 2008) met en effet en avant les effets bénéfiques d’une refondation des relations entre le public et le privé. Là encore, il est attendu à ce que le développement du partenariat Etat -industrie ne se cantonne pas aux seuls contrats de partenariat mais fasse l’objet d’améliorations dans toutes les formes contractuelles reliant ces acteurs.
Bibliographie
T. Kirat, 2003 ; « L’allocation des risques dans les contrats : de l’économie des contrats ‘incomplets’ à la pratique des contrats administratifs », Revue Internationale de Droit Economique, n°17(1), p.11-46.
F. Marty, 2007 ; « Partenariats public-privé, règles de discipline budgétaire, comptabilité patrimoniale et stratégies hors bilan », Document de travail OFCE, n°2007-29.
J-M. Oudot, 2008 ; « Choix du type de contrat et performance : le cas des marchés publics de défense », Economie Publique, n°21, p.1-27.
P. Tramier, 2008 ; « Le débat entre libre concurrence ou acquisition dirigée », Défense Nationale et Sécurité Collective, octobre.
publié le 2009-03-31 19:08:11, par Jean-Michel Oudot