Des coups d’épée dans l’eau : l’UE et la lutte internationale contre la piraterie maritime (Michèle Bacot-Decriaud)

Intrusion dans le domaine des marins hors la loi mais sans hisser le jolly roger, le pavillon noir à tête de mort surmonté de deux tibias ou de deux sabres croisés des pirates. Pour la petite histoire, c’est un pirate français Emmanuel Wynne qui, en 1700, aurait pour la première fois arboré ce pavillon. Sans faire l’historique des pirates célèbres, il n’est pas interdit de mentionner Jack (ou John) Rackham( 1682-1920) dit aussi Calico Jack avec dans son équipage - une rareté- deux femmes Anne Bonny et Mary Road. Le cadre juridique de la lutte contre la piraterie et les vols à main armée relèvent des dispositions de la Convention de Genève sur la haute mer de 1958 et de la codification du concept de piraterie dans la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 qui énonce dans son article 100 une obligation pour les États de coopérer «  dans toute la mesure du possible à la répression de la piraterie en haute mer et en tout autre lieu ne relevant de la juridiction d’aucun État » et stipule, entre autres, qu’ on entend par piraterie « tout acte illicite de violence ou de détention ou toute déprédation commis par l’équipage ou des passagers d’un navire ou d’un aéronef privé, agissant à des fins privées et dirigé contre un autre navire ou aéronef, ou contre des personnes ou des biens à leur bord, en haute mer » et « contre un navire ou aéronef, des personnes ou des biens, dans un lieu ne relevant de la juridiction d’aucun État [...] ». Il n’est pas inintéressant d’attribuer à la piraterie sa place dans l’histoire de la lutte des classes (Marcus Rediker, 2008, Pirates de tous les pays, Libertalia) car elle se nourrit au départ des visions d’une vie meilleure. En Somalie, par exemple, avec la désagrégation de l’État, devenir pirate, c’est tout autant lutter contre le pillage des ressources, la pêche illégale ou le rejet de déchets toxiques qu’avoir un revenu assuré. Les formes nouvelles beaucoup plus violentes qu’elle a prises et la recrudescence des actes de piraterie et des vols à main armée, à partir de 2007, notamment dans le Golfe d’Aden et au large des côtes somaliennes ont conduit la communauté internationale dont l’Union européenne (UE) et des États à se mobiliser et à essayer de coordonner leurs actions en vue d’endiguer un fléau menaçant la navigation, le commerce international et la sécurité, la rapidité, l’efficacité de l’approvisionnement de la Somalie dans le cadre du Programme alimentaire mondial (PAM). S’appuyant sur des résolutions du Conseil de sécurité se référant au chapitre 7 de la Charte de l’ONU, l’UE a saisi l’opportunité d’affirmer son identité sur la scène internationale et a décidé de lancer une opération anti-piraterie navale, l’opération, EU-NAVFOR-Somalie, Atalanta. Certes l’opération navale de l’UE n’est pas la première opération de ce type des Européens. On peut se rappeler l’UEO intervenant durant la guerre du Golfe et assurant, en 1992, en collaboration avec l’OTAN la surveillance dans l’Adriatique de l’embargo décidé par le Conseil de sécurité à l’encontre de la Yougoslavie. Avec l’opération Atalanta il semblerait que, l’UE ait dépassé le cadre des missions de Petersberg, missions originelles de la Politique européenne de sécurité et de défense et soit passée à un nouveau stade. On peut considérer que l’on est là plus proche de la Stratégie européenne de sécurité (décembre 2003) visant à lutter contre diverses menaces et de la Déclaration sur la sécurité internationale (décembre 2008). Première opération navale de l’UE, Atalanta vise à l’exemplarité.

La première opération navale de l’Union européenne

Menée dans le respect des textes par l’UE depuis le 8 décembre 2008 afin de contribuer à la dissuasion, à la prévention et à la répression des actes de piraterie et de vols à main armée au large des côtes somaliennes et dans le Golfe d’Aden, Atalanta a rencontré quelques difficultés avant de voir le jour.

Poussée par la France et l’Espagne, l’idée d’une telle opération n’a pas fait au départ l’unanimité. Pour différentes raisons aussi bien politiques qu’économiques et à des degrés divers, de nombreux États se sont montrés plus que réticents, au premier rang desquels le Royaume Uni et l’Italie. C’est presque enfoncer une porte ouverte de dire que certains auraient préféré une opération otanienne. UE et OTAN préparaient, en effet, chacune, presque en parallèle, une opération. En octobre 2008 à Budapest, l’OTAN laissait d’ailleurs entendre qu’elle allait lancer une opération de génération de forces. Le 26 mai 2008, le Conseil des ministres des Affaires étrangères et de la Défense avait approuvé le principe d’une opération de l’UE. Mais les 27 ont fait un blocage sur la question des procédures d’arrestation et de transfèrement des pirates. Le 22 juillet le Conseil des Affaires étrangères a considéré que le dossier n’était pas mûr. Le 5 août, le concept de gestion de crise est cependant adopté mais éclate le conflit géorgien. Finalement, le 15 septembre, les États membres de l’UE reconsidèrent leurs objectifs, le Conseil décidant de se limiter à la mise en place d’une cellule de coordination EU-NAVCO basée à Bruxelles et chargée de soutenir les actions de surveillance et de protection contre la piraterie des navires vulnérables en accord avec les autorités de Djibouti (Action commune du 19 septembre). La multiplication des actes de piraterie, la pression des armateurs en particulier du Royaume Uni, d’Italie et d’Allemagne pousse Londres à se rallier à une véritable opération mais non sans négocier des contreparties : QG à Northwood, commandement britannique. Le facteur déclenchant va être la résolution du Conseil de sécurité du 7 octobre saluant «  la planification en cours d’une éventuelle opération de l’UE ». Le 10 novembre 2008, le Conseil de l’Union approuve l’action commune à la base de l’opération Atalanta, officiellement lancée le 8 décembre 2008. Il est manifeste qu’une telle opération ne pouvait se faire que dans le respect des textes.

Le respect des textes et des procédures

Il était indispensable de doter l’opération d’un cadre légal pour asseoir sa crédibilité. Elle s’appuie sur le droit international, la Charte de l’ONU et les résolutions du Conseil de sécurité, le traité sur l’Union européenne modifié par le traité de Lisbonne. Comme, nous l’avons dit, c’est la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer dite Convention de Montego Bay qui définit le cadre juridique de la lutte contre la piraterie et le vol à main armée. Concrètement, dans le cas présent, c’est l’Organisation maritime internationale (OMI), institution spécialisée de l’ONU qui a attiré l’attention du Conseil de sécurité, dès 2005, sur les actes de piraterie au large des côtes somaliennes. On peut estimer d’ailleurs que l’OMI est à l’origine de la résolution 1814 (2008) du Conseil de sécurité réaffirmant son appui à la contribution apportée par certains États à la protection des convois maritimes du PAM et demandant aux États et aux organisations internationales de prendre des mesures pour protéger les navires participant au transport et à l’acheminement de l’aide humanitaire destinée à la Somalie ainsi que des résolutions qui ont suivi et qui font toutes référence à des demandes d’aide internationale du Gouvernement fédéral de transition. Ces résolutions 1816 (2008), 1838 (2008), 1846 (2008), 1851 (2008), 1897 (2009) étendent au fur et à mesure le champ d’action de la lutte contre la piraterie et le vol à main armée. Les résolutions 1816 et 1846, entre autres, autorisent, respectivement, pour une période de 6 mois puis de 12 mois, les États coopérant avec le gouvernement fédéral de transition à entrer dans les eaux territoriales de la Somalie afin de réprimer les actes de piraterie et les vols à main armée d’une manière conforme au droit international de la mer et à utiliser tous moyens nécessaires ; il est précisé que les autorisations ainsi données ne concernent que la situation en Somalie et qu’elles ne sauraient établir un droit international coutumier. La résolution 1838 quant à elle, demande à tous les États intéressés par la sécurité des activités maritimes de participer activement à la lutte contre la piraterie visant des navires se trouvant en haute mer au large des côtes somaliennes en y déployant des navires de guerre ou des aéronefs militaires conformément au droit international. Avec la résolution 1846, les Etats et les organisations internationales sont priés de saisir les embarcations, navires, armes et autre matériel apparenté qui servent ou « dont on a de bonnes raisons de suspecter qu’ils serviront à commettre des actes de piraterie et des vols à main armée au large des côtes somaliennes ». Cette résolution, par ailleurs, incite les Etats à prendre les mesures voulues d’enquête et de poursuite à l’encontre des auteurs d’actes de piraterie et de vols à main armée et à se donner les moyens judiciaires de poursuivre les personnes soupçonnées de tels actes. La résolution 1851(2008) pour sa part, invite les États et organisations internationales à conclure des accords avec les pays disposés à prendre livraison des pirates pour embarquer des agents des services de lutte contre la criminalité de ces pays en vue de faciliter la conduite d’enquêtes et de poursuites à l’encontre des personnes détenues pour actes de piraterie ou vol à main armée. La résolution encourage aussi les États et les organisations internationales à mettre en place un mécanisme de coopération internationale et à créer un centre chargé de coordonner les informations ayant trait à la piraterie et aux vols à main armée au large des côtes somaliennes. Enfin la résolution 1897(2009), si elle proroge pour une période d’un an le régime applicable à la piraterie au large de la Somalie, reprenant en partie les résolutions précédentes, elle relève par ailleurs l’extension du champ d’opération des pirates à la partie ouest de l’Océan indien et l’absence de législation interne permettant de détenir et poursuivre les pirates présumés après leur capture qui contraint parfois à les libérer sans les avoir traduits en justice. En conséquence, elle demande à tous les Etats de coopérer en vue de déterminer lequel aura compétence, de prendre les mesures voulues d’enquête et de poursuite à l’encontre des auteurs d’acte de piraterie et de vols à main armée et les exhorte à se donner les moyens judiciaires de poursuivre les personnes suspectées. Pour l’Union européenne, la base légale de départ de l’opération Atalanta était le TUE, traité modifié par le Traité de Lisbonne adopté le 19 octobre 2007 par le Conseil européen, signé le 13 décembre 2007 par les chefs d’Etat et entré en vigueur le 1er décembre 2009. Si l’un des objectifs relatifs à l’action extérieure de l’Union est «  de préserver la paix, de prévenir les conflits et de renforcer la sécurité internationale conformément aux buts et principes de la Charte de Nations Unies[...],le traité établit que la compétence de l’Union en matière de Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) couvre tous les domaines de la politique étrangère ainsi que les questions relatives à la sécurité y compris la définition progressive d’une politique de défense commune. L’article 28 (ex-article 14 TUE) précise que «  lorsqu’un situation internationale exige une action opérationnelle de l’Union, le Conseil adopte les décisions nécessaires ». Quant à l’article 38 (ex-article 25 TUE) qui a trait au Comité politique et de sécurité (COPS), il énonce dans son troisième alinéa que le Conseil peut autoriser ce comité, «  aux fins d’une opération de gestion de crise et pour la durée de celle-ci [...] à prendre les décisions appropriées concernant le contrôle politique et la direction stratégique de l’opération  ». Enfin, l’article 41 (ex-article 28 TUE) se rapporte aux dépenses administratives et aux dépenses opérationnelles occasionnées. A propos, plus précisément, du volet «  Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) », l’article 42 (ex-article 17 TUE) met en évidence que cette politique fait partie intégrante de la PESC et qu’elle assure à l’union une capacité opérationnelle s’appuyant sur des moyens civils et militaires fournis par les États membres. Ces différents articles forment, entre autres, la base des décisions, notamment sous forme d’actions communes, qui assurent le fil directeur de l’opération Atalanta et sur lesquelles nous reviendrons dans la deuxième partie de cette contribution qui cherchera à montrer que si l’opération Atalanta vise à l’exemplarité, un certain nombre de questions restent pendantes.